miércoles, 25 de mayo de 2011

LA SEGURIDAD SOCIAL EN VENEZUELA


LA SEGURIDAD SOCIAL EN VENEZUELA
Se entiende por seguridad social, referida a una sociedad a la venezolana, el conjunto de instituciones, programas y servicios, contributivos directos y no contributivos directos, creado por la sociedad, para velar, fundamentalmente, por los hechos causantes de estados de necesidad en las personas, a saber: la pérdida de la salud como consecuencia de enfermedad o accidente cualquiera sea su orígen; la pérdida o reducción de los medios de vida (ingresos económicos) como consecuencia de la muerte, discapacidad, jubilación y vejez; la pérdida del empleo por causas no atribuibles al trabajador; la vivienda como hecho de necesidad de contar con una vivienda digna y la educación y la recreación de la población.  Este conjunto institucional asume formas propiamente asegurativas y no asegurativas configuradoras del sistema de seguridad social.
       Por tanto la Seguridad Social en Venezuela, tiene como función primordial proteger a todos los habitantes de la Republica, en los términos y condiciones que fije la Ley. Así como  procurar permitir a hombres y mujeres el buen vivir. Por lo tanto la doctrina de la Seguridad Social son los principios básicos, como la universalidad, la solidaridad, la participación, la integralidad, la unidad, la eficiencia, entre otros; son los saberes que orientan a estos principios y los organizan, y por los cuales debe regirse un sistema bien orientado de Seguridad Social. En consecuencia, doctrina y función  de la seguridad social, son los mandatos y disposiciones del IVSS, que a través del Estado, se deben cumplir para garantizar el acceso y la obligatoriedad en la prestación de los servicios básicos de una población. Ya que la Seguridad Social es un derecho universalmente reconocido. Por tal motivo, y porque siempre se ha visto al Estado como el ente planificador y administrador del ingreso público, es éste quien debe promover la creación de un sistema de Seguridad Social que garantice el bienestar de los ciudadanos, de forma gratuita y sin discriminación.
  
ANTECEDENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN VENEZUELA
El proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela  coincide con las turbulencias políticas y sociales que se sucedieron el segundo período de gobierno  del señor Carlos Andrés Pérez ,orientada a copiar fórmulas reformistas aplicadas en otros países (Chile, 1981), en perfecta armonía con el programa de ajuste fiscal o equilibrio macro-económico asentándose sobre cuatro (4) pilares básicos: la coordinación de las políticas económicas y sociales; el gasto social como inversión; la eficacia del gasto social; y, la participación ciudadana, pero los acontecimientos que pusieron fin al gobierno del señor Carlos Andrés Pérez (golpe de Estado, enjuiciamiento, destitución, transición),  impidieron la materialización de la reforma laboral y de la seguridad social en el quinquenio1988-1993, aun cuando se dieron los primeros pasos.
En el periodo presidencial del Dr. Rafael Caldera se intento reformar las leyes en varias ocasiones lográndose para el año 1998 obteniendo los siguientes resultados
Decretos:
      Decreto- Ley que regula el Subsistema de Salud, el cual incluye el Régimen de Prevención y Riesgos en el Trabajo.
      Decreto- Ley que regula el Subsistema de Pensiones.
      Decreto- Ley que regula el Subsistema de Paro Forzoso y Formación Profesional.
      Decreto- Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional.
      Decreto- Ley que regula la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS).
De esta manera la LOSSSI establece como objeto “…proteger a los habitantes de la República, … ante las contingencias de enfermedades y accidentes, sean o no de trabajo, cesantía, desempleo, maternidad, incapacidad temporal y parcial, invalidez, vejez, nupcialidad, muerte, sobrevivencia y cualquier otro riesgo  que pueda ser objeto de previsión social, así como de las cargas derivadas de la vida familiar y las necesidades de vivienda, recreación, formación profesional y cualquier otro tipo de necesidad susceptible de ser prevista”. Este campo de aplicación contingencial sumamente extenso, establece, tácitamente, una clasificación entre contingencias susceptibles de ser amparadas mediante formas o modalidades de aseguramiento y necesidades sociales no susceptibles de aseguramiento tal es caso de la vivienda, la recreación y la formación profesional. El Estado se erige como el responsable de la garantía del derecho constitucional a la seguridad social, pero la gestión de protección social podrá ser pública, privada o mixta, aún cuando la seguridad social es calificada de servicio público de afiliación obligatoria, carácter contributivo y regido por los principios de universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, participación, auto financiamiento y eficiencia.
. Los Subsistemas de Pensiones y de Salud son emblemáticos en esta reforma, pues ellos incorporan el signo de los tiempos antisolidarios e individualistas. El monto de las pensiones será el resultado de la capacidad individual de ahorrar (capitalización individual) y la protección en cuanto a salud se refiere, convierte a ésta en una  mercancía susceptible de obtener o adquirir en el mercado (bien transable), bajo formas diversas de aseguramiento. Abundando en detalles sobre estos dos Subsistemas, tenemos que el Subsistema de Pensiones es único, obligatorio, contributivo, integrado por dos regímenes: capitalización individual y solidaridad intergeneracional, participación de acuerdo a los ingresos del afiliado, mixto en su configuración, fuentes de financiamiento y administración, garante de una pensión mínima vital (PMV) uniforme para los afiliados contribuyentes que habiendo cotizado no acumulen lo suficiente para obtenerla, cuantía o monto de pensión (capitalización individual) indefinida, monto de cotización definido, administración de fondos de capitalización individual a cargo de empresas especializadas de objeto único (Administradoras de Fondos de Pensiones. AFP) y creación de un fondo de solidaridad intergeneracional. En lo que respecta al Subsistema de Salud tenemos que él mismo es único, obligatorio, contributivo, integrado por dos regímenes: solidario y complementario, libre escogencia de los entes administradores de los fondos y de los prestadores de servicios de salud, separación  de la función administrativa  de la función de provisión de servicios de salud, creación  de un fondo solidario de salud de carácter contributivo, creación de un fondo especial a la atención de enfermedades de alto costo, riesgo y largo plazo y creación de fondos complementarios.
La Ley incluye, como era de esperar, un Régimen de Transición para los regímenes de jubilaciones y pensiones y de salud que comprende: elaboración de un censo de los regímenes y sus beneficiarios, prohibición de incluir nuevos beneficiarios, tendencia  a unificar las pensiones y remisión a la Ley Especial de Pensiones y de Salud para que estas regulen las modalidades de transición y transformación, a los fines que el Sistema de Seguridad Social sea uniforme.
Con la promulgación de todo este dispositivo legal, sin ninguna aplicación práctica, salvo el cambio de nombre del Ministerio del Trabajo en Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social, la eliminación de la Dirección de Medicina del Trabajo del IVSS y otras dependencias del seguro social, concluye el segundo momento del proceso de reforma de la seguridad social.
En 1999, bajo la figura del Decreto con Rango y Fuerza de Ley, se promulga el Decreto-Ley Orgánica de la Administración Central (1999), con la que se da inicio al actual  proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela, estableciéndose lo que pudiéramos llamar la redistribución de competencias de los órganos ministeriales, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, convertido en Ministerio de Salud y Desarrollo Social, hoy, Ministerio de Salud, asume plenamente la competencia en materia de salud bajo concepción distinta a la  conferida a la misma materia en la LOSSSI (1997) y en la Ley Especial que regula el Subsistema de Salud (1998).
En el mismo año 1999, se reforma parcialmente la LOSSSI, motivo por el que se defiere la entrada en vigencia y aplicación de la liquidación del IVSS y de  los Decretos que  regulan los Subsistemas de Salud, con algunas modalidades sustantivas; el de Pensiones; Paro Forzoso y Formación Profesional (cambia su titulo a Paro Forzoso y Capacitación Laboral); y, Vivienda y Política Habitacional. La imposibilidad legislativa para derogar este andamiaje jurídico de la seguridad social, lleva al extinto Congreso Nacional, posteriormente, Asamblea Nacional, a diferir en cinco (5)  oportunidades  su entrada en vigencia, hasta el 30-12-2002, cuando, al promulgarse la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS) queda, completamente, derogado.
El derecho a la seguridad social en la CRBV presenta los caracteres siguientes:

  • La seguridad social es un derecho humano fundamental.
  • Toda persona tiene derecho a la seguridad social, independientemente de su capacidad económica para contribuir a su financiamiento.
  • El Estado tiene la obligación de garantizar la efectividad del derecho a la seguridad social, mediante la creación de un Sistema de Seguridad Social (SSS), regulado por una Ley Orgánica Especial.
  • La seguridad social es un servicio público de carácter no lucrativo.
  • Los recursos de la seguridad social, así como sus rendimientos y excedentes, no podrán ser aplicados a fines distintos a los de su cometido original: protección social de la población afiliada y fines sociales del Estado.
  • El Sistema de Seguridad Social  debe amparar a las personas sujetas a su campo de aplicación ante las contingencias de: enfermedad o accidente cualquiera sea su orígen, magnitud y costo; maternidad, paternidad; discapacidad total (invalidez); discapacidad parcial; desempleo; vejez; muerte; riesgos laborales; viudes; cargas familiares; necesidades especiales; y, cualquier otra circunstancia susceptible de previsión social.
  • El Sistema de Seguridad Social debe ser universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente, participativo y de contribuciones directas o indirectas.
  • Los remanentes netos de capital destinados a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución  en esos servicios
El Sistema de Seguridad Social  establecido en este Proyecto de Ley, aprobado en primera discusión, se integró con cinco (5) Regímenes Prestacionales: Salud; Monetario; Empleo; Seguridad, Salud y Medio Ambiente de Trabajo; y, Vivienda. El campo contingencial previsto y sus correspondientes prestaciones fueron:   a)      El derecho social a la salud y la protección a la maternidad y ante las contingencias de enfermedad y accidente originados con ocasión del trabajo o, de cualquier orígen; b)             Prestaciones ante las contingencias de paternidad, discapacidad (invalidez), enfermedades catastróficas, discapacidad parcial, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudes, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia susceptible de previsión social.
Los Regímenes Prestacionales, denominación técnica que se incorpora para identificar los componentes del Sistema de Seguridad Social, dan cuenta de las características que tipifican dicho Sistema, a manera de ejemplo, reseñaremos, someramente, el sistema económico, el de Salud y el Régimen de Transición.

El Régimen Prestacional económico: garantizará a las personas contribuyentes y no contribuyentes, las prestaciones de corto, mediano y largo plazo que correspondan; y,  comprenderá:       pensiones de vejez, de discapacidad parcial permanente, discapacidad total permanente, gran discapacidad, viudes y orfandad; indemnizaciones por pérdida involuntaria del empleo y por ausencia laboral debida a: enfermedades o accidentes de origen común o laboral, maternidad y paternidad; y, subsidios para la vivienda de las personas de bajos ingresos y para una parte de las cotizaciones al Régimen Prestacional económico  en el caso de los trabajadores cuentapropistas de bajos ingresos. Su financiamiento es solidario. Establece dos (2) niveles de protección: un primer nivel básico de cobertura para aquellas personas que lleguen a la vejez sin protección económica personal, familiar o social en general y un segundo nivel de aseguramiento colectivo obligatorio para las personas participantes en la producción de bienes y servicios durante su vida activa. La administración de estos dos niveles corresponde al Estado. Independientemente y sin perjuicios de los dos niveles de protección  previstos, las personas podrán afiliarse voluntariamente a planes complementarios de pensiones de vejez, administrados por el sector privado, regulados por el Estado. El nivel básico de cobertura será financiado con cargo al Fisco Nacional  y los remanentes netos de capital destinados a la seguridad social. El segundo nivel de aseguramiento colectivo obligatorio, será financiado con aportes y cotizaciones de los empleadores y trabajadores y sólo por el trabajador, si es cuentapropista, con ayuda eventual del Estado, en los casos que lo amerite, mediante el régimen financiero de capitalización colectiva. El nivel básico otorgará una pensión, equivalente al salario mínimo urbano. El nivel de aseguramiento colectivo otorgará una pensión definida cuya cuantía será igual a una suma básica, más una porción adicional que estará en relación directa con el número de cotizaciones y el salario de referencia del trabajador.

El Régimen Prestacional de Salud se desarrollará mediante la creación y puesta en marcha del Sistema Público Nacional de Salud (SPNS). El SPNS garantizará y gestionará el Régimen Prestacional de Salud del Sistema de Seguridad Social, y el componente de salud del Régimen Prestacional de Seguridad, Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo. Garantizará la protección a la salud para todas las personas, dentro del territorio nacional, sin discriminación alguna  e  integrará todas las estructuras, órganos, programas y servicios que se sostengan total o parcialmente con fuentes de recursos fiscales y parafiscales, organizado dentro de un mismo régimen de manera descentralizada, intergubernamental, intersectorial y participativo en lo que respecta a la dirección y ejecución de la política de salud, bajo la rectoría del ministerio con competencia en salud. El SPNS integrará los recursos fiscales y parafiscales representados por las cotizaciones obligatorias del Sistema de Seguridad Social, los remanentes netos de capital y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la Ley.

El Régimen de Transición en jubilaciones y pensiones presenta los caracteres siguientes: Para los pensionados y jubilados (población pasiva), antes de la entrada en vigencia de la Ley, se establece la garantía plena, por parte del Estado, de los derechos adquiridos. La Ley ordena la realización de un censo de los jubilados y pensionados del sector público (contributivos y no contributivos). Para  la población activa, se establece diferencia de trato entre la activa antes y después de la vigencia de la Ley. La población activa para el momento de entrada en vigencia de la Ley, requiere afiliación al Régimen Prestacional Dinerario; cotización obligatoria; y, permanencia en el régimen propio. La población activa, posterior a la entrada en vigencia de la Ley, amerita afiliación obligatoria al Régimen Prestacional Dinerario; En cambio, a los activos, antiguos, sometidos a regímenes jubilatorios y pensionales preexistentes, por tanto, requeridos de garantía de los derechos en formación o expectativas de derecho por parte del Estado, se les somete a las condiciones siguientes: La garantía de la jubilación o pensión, se hará siempre que los beneficios adicionales a los establecidos en esta Ley,  sean financiados por el trabajador con ayuda eventual del Estado; el régimen de capitalización sea colectivo; que ninguna persona pueda jubilarse antes de los 55 años de edad y que se produzca la integración de los regímenes públicos de jubilaciones y pensiones al nuevo Sistema, teniendo en cuenta como condición básica: la supervisión progresiva y bajo un procedimiento que determine la sostenibilidad actuarial. En atención a este criterio,  si el régimen es actuarialmente insostenible, se produce la fusión al Régimen Prestacional Dinerario (RPD); si el Régimen es actuarialmente sostenible, se debe determinar si otorga pensiones iguales o menores a las contempladas en la Ley. En este caso, se fusiona al Régimen Prestacional Dinerario. Si existe Fondo (s),  los haberes quedan congelados, se destinan a complementar las jubilaciones o pensiones que otorga el Régimen propio, respecto a la mayor cuantía que otorga el Régimen previsto en la Ley; no pueden continuar recibiendo cotizaciones y aportes; los haberes pasan a la Tesorería de la Seguridad Social; cesan en sus funciones; y, el pago de las jubilaciones y pensiones corre a cargo de la Tesorería de la Seguridad Social; pero, si otorga pensiones superiores a las contempladas en la Ley, pueden seguir funcionando con independencia del Régimen Prestacional Dinerario, bajo supervisión del Ministerio con competencia en Seguridad Social, sólo para garantizar los beneficios adicionales hasta el nivel de la pensión establecido en el régimen propio, pero no podrán mejorarse las condiciones de exigibilidad y cuantía de las pensiones ni crearse nuevos regímenes y, además, deben cotizar al régimen previsto en la Ley.
El Régimen de Transición en Salud, planteaba que todas las instituciones prestadoras de servicios públicos de salud, se integrarán progresivamente dentro de un lapso no mayor de diez años, al Sistema Público Nacional de Salud. Hasta tanto se integren los regímenes especiales de salud, éstos se registrarán en el Sistema Público Nacional de Salud e indicarán el nivel de la red de atención que sustituye, concurre o complementa, la cobertura poblacional, el financiamiento y el tipo de servicio predeterminado; así como las implicaciones financieras para el Fisco. Las personas afiliadas a los servicios de salud antes señalados, deben contribuir a su financiamiento con un porcentaje de su salario, cuya cuantía es igual o superior a la que se fije para las personas que coticen obligatoriamente al nuevo Sistema de Seguridad Social. La contribución a estos regímenes (especiales) no exime de la cotización al Sistema de Seguridad Social y, se establece la prohibición de crear nuevos regímenes de salud para los trabajadores del sector público a partir de la entrada en vigencia de la Ley.
 El 30 de diciembre de 2002, la LOSSS se materializa, lo que podemos denominar una nueva concepción de la reforma de la seguridad social en Venezuela.
            La LOSSS, crea o recrea un Sistema de Seguridad Social, cuyas características y lineamientos son como sigue: en su campo de aplicación personal (ámbito de aplicación subjetivo) están comprendidos todos los venezolanos residenciados en el territorio de la República y, los extranjeros residenciados legalmente en dicho territorio, sin discriminación de ninguna naturaleza. En cuanto a las contingencias que ampara y la forma como se prescribe su protección (ámbito de aplicación objetivo), la Ley repite el cuadro contingencial establecido en el artículo 86 de la Constitución  y lo ordena en sistemas y regímenes prestacionales: Sistema Prestacional de Salud, el cual tendrá a su cargo el Régimen Prestacional de Salud; Sistema Prestacional de Previsión Social, a cargo de los Regímenes Prestacionales siguientes: Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, Empleo, Pensiones y Otras Asignaciones Económicas, y Seguridad y Salud en el Trabajo; y, el Sistema Prestacional de Vivienda y Hábitat, el cual tendrá a su cargo el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. El financiamiento del Sistema de Seguridad Social tiene su orígen en diversas fuentes: fiscales, cotizaciones, aportes, remanentes netos de capital y otras; la obligatoriedad de la contribución directa para algunas categorías de personas, aquellas con capacidad económica, no impide que la cobertura del Sistema alcance a otras personas carentes de dicha capacidad económica para contribuir directamente. Una compleja estructura organizativa y funcional, integrada por organismos y entes de carácter público, con atribuciones rectoras, fiscalizadoras, supervisoras, recaudatorias y de gestión, es la encargada de garantizar a las personas el cumplimiento de los beneficios prometidos. Por último, tenemos el establecimiento de un conjunto de instituciones: “Defensoría del Derecho de la Seguridad Social”, “Jurisdicción Especial” y “Procedimientos Administrativos Breves” que, conjuntamente con las modalidades de participación ciudadana, crea condiciones óptimas para la defensa del derecho a la seguridad social y el control social de la gestión general del Sistema. La nueva institucionalidad del Sistema de Seguridad Social comprende un conjunto de órganos, algunos creados y otros pendientes de creación o transformación entre los que cabe citar los siguientes:
      Rectoría del Sistema (Órgano Rector, creación pendiente).
      Superintendencia del Sistema de Seguridad Social (creación pendiente).
      Tesorería del Sistema de Seguridad Social (creación pendiente).
      Sistema de Información del Sistema de Seguridad Social (creación pendiente).
      Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (creado).
      Sistema Público Nacional de Salud (parcialmente creado).
      Instituto Nacional de Servicios Sociales  (creado).
      Instituto Nacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas (creación pendiente).
      Instituto Nacional de Empleo (creación pendiente).
      Instituto Nacional de Previsión, Salud y Seguridad Laborales (creado).
      Instituto Nacional de Capacitación y Recreación de los Trabajadores (creado).
      Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat (creado).
      Fondos de los Regímenes Prestacionales (creación pendiente).
      Comisión Técnica de Transición de los Regímenes de Pensiones y Jubilaciones Preexistentes (creado).
      Defensoría de la Seguridad Social (creación pendiente).
      Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social (creación pendiente).
      Estatuto Especial del Funcionario de la Seguridad Social (creación pendiente).
La LOSSS estableció varios lapsos para la puesta en marcha del Sistema de Seguridad Social que transcurre sin que se cumpla el propósito del mismo, tal es el caso de los cinco (5) años para aplicar el “plan de implantación”.
La Asamblea  Nacional,  ha cumplido, en cuanto a seguridad social se refiere, con la actividad legislativa que a continuación se señala:
      Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS). Promulgada el 30-12-2002 (G.O Nº 37.600), vigente y con aplicación parcial.
      Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. Promulgada el 09/05/2005. Reimpresa el  08-06-05 (G.O Nº 38.204). Vigente.
      Ley del Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Reforma de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente  de Trabajo. Promulgada  el 26-07-2005 (G.O. Nº 38.236) Vigente.
      Ley de Servicios Sociales. Regula el Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas. Promulgada el 12/09/2005. (G.O. Nº 38.270). Vigente.
      Ley de Empleo. Regula el Régimen Prestacional de Empleo. Promulgada el 27/09/2005 (G.O. 38.281). Vigente.
      Ley de Salud. Regula el Régimen Prestacional de Salud. Ley aprobada en 1ª Discusión. Se encuentra en 2ª Discusión.
      Ley de Pensiones. Regula el Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas. Anteproyecto elaborado, pero sin fecha prevista para el inicio de su discusión.
Por otra parte, en lo que corresponde a las acciones administrativas del Ejecutivo Nacional, ha permitido crear lo que puede  ser las bases iniciales de la nueva institucionalidad, a saber:
      Creación y puesta en marcha de la Comisión Técnica de Transición de los Regímenes de Pensiones y Jubilaciones Preexistentes. Ministerio del Trabajo.
      Creación y puesta en marcha, por etapas, del Sistema Público Nacional de Salud (SPNS), bajo la rectoría del Ministerio de Salud.

•               Misión Barrio Adentro (primer nivel de atención).
•               Ambulatorios  Populares y Clínicas Integrales (segundo nivel de atención).
•               Hospitales del Pueblo(tercer nivel de atención).

      Creación del Ministerio de Vivienda y Hábitat, órgano rector del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. Integración de todos los organismos encargados del área habitacional (CONAVI, BANAP, INAVI, etc).
      Re-creación y puesta en marcha del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Ministerio del Trabajo.
      Creación del Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social. Organismo rector del Régimen Prestacional de Servicios Sociales. Creación del Instituto Nacional de Servicios Sociales.
            La LOSSS,  en estricto acatamiento  de la disposición constitucional, creó el SSS y, lo define, en su artículo 5, así: “A los fines de esta Ley se entiende por Sistema de Seguridad Social el conjunto integrado de sistemas y regímenes prestacionales entre sí e interdependientes, destinados a atender las contingencias objeto de la protección  de dicho Sistema”. Los sistemas y regímenes prestacionales a que hace referencia la LOSSS, encargados de brindar las prestaciones prometidas a la población con derecho, quedan regulados por leyes especiales.




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